打击IUU捕捞国际日，聊聊IUU捕捞的“前世今生”

IUU捕捞，即非法、未报告和无(wú)管制捕捞（illegal, unreported and unregulated fishing），包括未经许可、违反管理制度、未履行报告义务(yìwù)、使用(shǐyòng)未登记注册渔船(yúchuán)或在无管辖水域从事有违养护义务的(de)捕捞活动等。2017年，第72届联大可持续渔业决议将每年的6月5日定为打击IUU捕捞国际日，以期提高国际社会(shèhuì)对IUU捕捞的关注和重视。 而IUU捕捞这一概念是(shì)如何产生，又(yòu)是如何被写入联合国文件，成为国际共识的呢？让我们来个穿越之旅。 IUU捕捞(bǔlāo)制度最早出现是为了解决公海捕捞问题。1982年《联合国海洋法公约》及1995年《鱼类种群协定》提出建立(jiànlì)分区域或区域渔业(yúyè)管理组织(zǔzhī)或安排，对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行管理。这些建立的区域渔业管理组织从渔船注册(zhùcè)登记、渔获物报告等方面对捕捞作业提出相应要求，通过提高捕捞门槛和监管成本将(jiāng)一些发展中国家排除在外。 而事实上，建立区域渔业管理组织后，一些发展中国家仍然在(zài)公海上进行(jìnxíng)捕捞作业。由于(yóuyú)尚未加入区域渔业管理组织，这些发展中国家的捕捞活动不在美西方(xīfāng)设计的制度(zhìdù)框架下，也不受美西方设计的制度约束。为此，美西方认为需要推出新的制度框架，来规制这些发展中非成员方的捕捞行为。在此背景下，美西方设计出IUU捕捞，进一步将(jiāng)发展中国家限定在其制度框架内，如果发展中国家不予(bùyǔ)配合，就将其排除在合法公海捕捞之外。 为了能够让发展中国家(fāzhǎnzhōngguójiā)接受新的制度(zhìdù)设计，美西方精心谋划了制度设计的背后科学支撑。美西方科学家称，1992年全球大型(dàxíng)海洋捕捞(bǔlāo)渔船总吨位达到历史峰值，为156万总吨，而无管制捕捞等是导致这一问题(wèntí)的根本原因。与此同时，美西方积极开展工作，将上述问题写入《21世纪议程》，让联合国为此背书。为此，《21世纪议程》是继(jì)《联合国海洋法公约》之后，第一份确定了现在所谓的IUU捕捞的国际法律文书。此后(cǐhòu)，区域渔业管理组织马上跟进。1999年，IUU捕捞概念在FAO第23届渔委会(wěihuì)上正式确立下来。此后，IUU捕捞概念成为全球公认的概念和(hé)问题。 近年来，为了开展对华战略(zhànlüè)竞争需要，美国将IUU捕捞问题(wèntí)工具化、政治化(zhèngzhìhuà)、泛安全化并不断予以强化。2014年，奥巴马(àobāmǎ)政府推出“我们的(de)海洋大会”，“IUU捕捞”问题是(shì)大会的重点内容。2010 年，奥巴马政府提出“亚太再平衡战略”，特朗普、拜登政府先后将这一战略扩展为“印太战略”、“印太海域(hǎiyù)态势感知伙伴关系”，以打击“IUU捕捞”为名，提升“印太地区”的海上(hǎishàng)监视能力。2022年6月，拜登签署美国首份《打击IUU捕捞及相关虐待劳工的国家安全备忘录》，同年以所谓“IUU捕捞”、“强迫(qiǎngpò)劳动(láodòng)”为由，制裁(zhìcái)中国2家远洋渔业企业及其附属实体与(yǔ)157艘渔船。美国还每两年(liǎngnián)发布《国际渔业管理改善报告》，单方面将包括中国在内的国家认定为“IUU捕捞国”并采取禁止进港的制裁措施。同时，美国还以“IUU捕捞”为由，纠集菲律宾(fēilǜbīn)、日本、澳大利亚、印度等对中国进行海上遏制围堵，妄图重塑(zhòngsù)中国周边战略环境；与太平洋岛国和(hé)非洲沿海国家签署“随船观察员协议”，对中国渔船频繁开展登船执法；对拉美沿海国威逼利诱，以加强“打击IUU捕捞”能力建设为由，破坏中国与拉美国家的正常渔业合作，竭力将中国排挤(páijǐ)出全球海洋治理体系。 与美国的(de)单边主义(dānbiānzhǔyì)和霸权主义截然不同的是，中国秉持负责(fùzé)任渔业大国的立场，积极践行“海洋命运共同体”理念，多措并举有效打击IUU捕捞，共同致力于实现SDG14.4目标。 一是建立健全管理制度。修订《远洋渔业管理规定》《渔业法》，出台《远洋渔船船位监测管理暂行办法(zànxíngbànfǎ)》《农业(nóngyè)农村部关于加强远洋渔业公海转载管理的通知(tōngzhī)》《农业农村部关于促进“十四五”远洋渔业高质量发展的意见》等规章制度，全面严格履行国际法(guójìfǎ)下(xià)船旗国义务。 二是严防严打非法(fēifǎ)捕捞(bǔlāo)。“行刑”叠加，构建打击非法捕捞的全链条监管体系。抓好(zhuāhǎo)源头管理，实施远洋捕捞许可、远洋渔业(yuǎnyángyúyè)企业资格认定与年审、远洋渔业项目审批等制度。抓好生产管理，实施远洋捕捞生产月度报告(bàogào)、渔船24小时实时动态监控、派驻观察员等制度。抓好产出管理，实施远洋渔获物合法性证明、兼捕报告等制度。惩治非法捕捞，开展日常执法，部署(bùshǔ)专项活动，加重处罚力度。 三是积极履行大国(guó)(guó)义务(yìwù)。积极承担港口国责任，推动加入(jiārù)《港口国措施协定》。履行市场国义务，对相关水产品实施进出口合法性认证。改革渔业补贴政策，加入《渔业补贴协定》。实施区域渔业管理组织养护和管理措施，履约成绩靠前。开展公海巡航执法，在(zài)北太平洋(tàipíngyáng)海域开展常态化海警巡航执法，在中西部太平洋渔业委员会注册海警执法船，与国际社会一道共同打击公海IUU捕捞。 IUU捕捞破坏了渔业捕捞秩序(zhìxù)和水域(shuǐyù)生态环境，因此对水生生物资源、水域生态系统以及渔民生计福利均(jūn)产生了严重的负面影响。为此，各国需要携手合作，共同打击IUU捕捞，而(ér)不是将其沦为政治操弄的工具。 作者是上海海洋大学海洋战略智库研究中心办公室主任(zhǔrèn)、海洋生物资源与管理学院(xuéyuàn)教授